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Sozialräumliches Arbeiten und Sozialraumbudgetierung in Celle

In der kontrovers geführten Sozialraumbudgetdebatte werden nach wie vor altbekannte Vorurteile gepflegt. Die Modelle, die einen ernsthaften fachlichen Hintergrund erkennen lassen, haben inzwischen einige interessante Ergebnisse gebracht, die durchaus neue Wege in eine veränderte, den gesellschaftlichen Rahmenbedingungen angepasste Jugendhilfe aufzeigen. Das Celler Sozialraumbudget zielt auf Flexibilisierung, Alltags- und Adressatenorientierung und erst in zweiter Linie auch auf finanzielle Wirkungen.

1. Vorstellung des trägerorientierten Sozialraumbudgets Celle

Die Stadt Celle (72.000 Einwohner mit eigenem Jugendamt) arbeitet seit Anfang 2001 mit den vier freien Trägern der Jugendhilfe auf der Basis eines vertraglich vereinbarten trägerorientierten Sozialraumbudgets zusammen. Der Budgetrahmen umfasst

  • die niedrigschwelligen, fallunspezifischen Hilfen (ca. 20 % des Gesamtbudgets),
  • die ambulanten Hilfen zur Erziehung gem. § 27 ff. (ca. 70% des Gesamtbudgets) und die
  • teilstationären Hilfen (max. 11 Tagesgruppenplätze: ca. 10 % des Gesamtbudgets.

Das Gesamtbudget beläuft sich im laufenden Rechnungsjahr auf 2 Mio. €. Es wird in vier Raten jeweils zur Quartalsmitte an die vier freien Träger der Jugendhilfe ausgezahlt. Grundlage der Trägeranteile waren die jeweiligen Marktanteile der Träger in den Basisjahren 1999 und 2000.

Die stationären Hilfen sind nicht Teil des Budgets und werden vom Jugendamt geplant und finanziert.

Die sozialräumliche Umsteuerung der Jugendhilfe erfolgte seit 1994 kontinuierlich durch eine weitgehend kostenneutrale Umwandlung von 44 Tagesgruppenplätzen in niedrigschwellige Stadtteilprojekte (Umsteuerungsvolumen ca. 500.000. Inzwischen wurde in jedem der sechs Sozialbezirke (10.000 - 15.000 Einwohner) ein Stadtteilprojekt installiert, das überwiegend Kindern aber auch Jugendlichen (Alterskernbereich: 11 Jahre) Schularbeitenbetreuung und Freizeitgestaltung anbietet, Elternarbeit durchführt und Gemeinwesenprojekte initiiert.

Die Projekte nehmen sowohl Kinder auf, die auf Antrag der Eltern eine HzE in Anspruch nehmen (weil die Maßnahme individuell geeignet und notwendig i. S. des § 27 KJHG ist) als auch Kinder, die regelmäßig ohne formalen Rechtsanspruch teilnehmen dürfen (weil sie es nötig und Spaß an den Angeboten haben). Gelegentlich halten sich auch Gäste, Freundeskreise sporadisch im Projekt auf. Die Projekte sind mit ca. 1,5 Planstellen besetzt und erweitern ihr Angebot durch Einbeziehung von Volunteers (Ehrenamtliche, Berufs(wieder)einsteigern, § 19 BSHG Kräften, Eltern aus dem Wohngebiet etc.) kontinuierlich.

Für den Einsatz von Volunteers stehen insgesamt 3 % des Sozialraumbudgets auf Nachweis zur Verfügung, davon bis zu 2% zusätzlich zum Budget als Bonus zur Förderung der ehrenamtlichen Ressourcen. Abgerechnet werden sowohl Praktikantenvergütungen (außer Jahrespraktikanten), Honorare oder Aufwandsentschädigungen, kleine Geschenke etc.

Die Stadtteilprojekte sind Ausgangspunkt ambulanter Hilfen zur Erziehung, die in den Familien und teilweise unterstützend im Projekt geleistet werden. So entwickelt sich, ein flexibles Hilfesetting,

  • das ambulante, niedrigschwellige, gruppenpädagogische, selbstaktivierende Anteile integriert
  • die Möglichkeiten individueller Hilfeleistungen erweitert,
  • sie in die Alltagsnormalität einbindet und
  • Hilfen adressatenorientiert und
  • wohnortnah

anbietet.

In jedem Stadtteil sind mindestens zwei Träger tätig. Adressaten, können unter Berufung auf das Wunsch- und Wahlrecht auch Mitarbeiter eines nicht im Sozialbezirk arbeitenden Trägers in Anspruch nehmen. Es gibt keine auf die Sozialbezirke aufgeteilten Budgets sondern ein Gesamtbudget.

Die Budgetplanung und Angebotssteuerung (strategisches Management) erfolgt in der Planungs- und Steuerungsgruppe, in der die Leitungsebene der Vertragspartner vertreten ist. Sie legt die inhaltlichen und finanziellen Rahmenbedingungen fest und trifft budgetrelevante Entscheidungen. Die Zusammenarbeit zwischen ASD und freien Trägern erfolgt auf Mitarbeiterebene in den 6 Sozialraumgremien.

Von 1998 - 2001 wurde das Budgetmodell im Rahmen des Bundesmodellprojektes INTEGRA gefördert, seit 2002 bis 2005 fördert das Land Niedersachsen.

2. Alltagsfragen der Budgetsteuerung

2.1 Was hat sich verändert?



Wenn man einen Vergleich zwischen 1993 und 2003 zieht, so kann man erhebliche Veränderungen feststellen. Die Erhöhung der SPFH-Fallzahlen ist eine bundesweit zu beobachtende Entwicklung. Die 44 Tagesgruppenfälle (1993) waren im wesentlichen das Umsteuerungspotential (ca. 500.000 €) und sind zum größten Teil zehn Jahre später in die "soziale Gruppenarbeit in Projekten (soz. Grupp.i. P.)" übergegangen. Die Erhöhung der Erziehungsbeistandschaften ist darauf zurückzuführen, dass die Projekte bisher nur bedingt Jugendliche integrieren konnten (Alterskernbereich 11 Jahre). In der Zielgruppe der 14 –21jährigen liegt noch ein erhebliches Flexibilisierungspotential, dem wir uns stärker widmen werden.

Die Stadtteilprojekte betreuen zusätzlich ca. 100 "Kinder ohne Hilfeplan". Insgesamt erreichen wir mit unseren ambulanten und niedrigschwelligen Hilfen inzwischen ca. 400 Kinder, Jugendliche und deren Familien durch wöchentliche, teilweise täglich stattfindende kontinuierliche Betreuungsangebote. Das sind 60 % mehr als im Jahr 1993. Die für die Jugendhilfe bereitgestellten Mittel sind seit 1993 nur um ca. 35 % gestiegen, bei Abzug des Preisindexes sind dies netto 26 %.

Das Schaubild macht deutlich, dass 40 % der Hilfen (= 20% der Kosten) des Sozialraumbudgets inzwischen niedrigschwellig und sozialräumlich angeboten werden, 25 % ohne Hilfeplan. Vielfach wird die niedrigschwellige, sozialräumliche Hilfe noch als additives, Einzelfallhilfe (z. B. SPFH) unterstützendes Element eingesetzt. Teilweise kann aber schon von einer integrativen Flexibilität der Hilfemodule (z. B. klassische Einzelbetreuung, Gruppenorientierte Förderung im Stadtteilprojekt, Einbezug von Volunteers, Nachbarschaft, Freundeskreis, Gemeinwesenorientierung etc.) gesprochen werden. Integrative Flexibilität erfordert einen weitgehenden ganzheitlichen Handlungsrahmen. Dieser Handlungsrahmen muss methodisch und organisatorisch abgesichert werden. Veränderungen müssen aus einer veränderten Haltung der Mitarbeiter erfolgen (Eingangsqualität), die Zeit braucht. Es ist Aufgabe der Leitung, Orientierung zu geben und den Handlungsrahmen zu beschreiben. Veränderungsprozesse sind im Diskurs um Qualitätsentwicklung abzusichern.

Auch die Hilfeplanung hat sich als Folge der Budgetierung wesentlich verändert . Die Hilfeplanung unterstützt eine adressatenorientierte Gestaltung der Erziehungshilfe. Eine strikte Aufgabentrennung von Planung und Beratung des Adressaten (Aufgabe des ASD) versus Gestaltung der Rahmenbedingungen und Durchführung (Aufgabe der freien Träger) führt zu mehr Transparenz für die Adressaten. Es gilt das Prinzip, möglichst wenige Personen an der Hilfeplanung zu beteiligen und große Runden zu vermeiden. Individualität muss auch im sozialräumlichen Konzept geschützt bleiben, daher muss auch nicht jeder Mitarbeiter im Sozialbezirk mit breitgestreuten Informationen über die individuelle Situation der Adressaten gefüttert werden.

Im übrigen wurde entgegen der irrigen Auffassung, Sozialraumorientierung würde Spezialisierung im ASD aufheben , die bisherige Struktur erhalten. So blieb die Jugendgerichtshilfe, der Pflegekinderdienst und die Heimbetreuung als spezialisierter Dienst im ASD bestehen.

2.2.1 Auswirkungen auf das Zeitbudget von Erziehungshilfen

Es gibt seit Einführung der Budgetierung aber nicht nur Veränderungen im Verhältnis der Hilfearten zueinander und im Verfahren der Hilfeplanung sondern auch Veränderungen in der zeitlichen Bemessung und Laufzeit von Hilfen.

Die freien Träger der Jugendhilfe bieten im Budget ihre Maßnahmen nicht wie in Fachleistungsstundenmodellen üblich, zu einer 95%igen Auslastungsquote an. Eine Auslastung des Budgets entspricht einer 100 % Leistung, geringere Auslastungen führen am Jahresende zu Erstattungen an den öffentlichen Träger. So führt die in der Praxis bisher unterjährig allerdings selten festgestellte Unterauslastung dazu, neue niedrigschwellige Projekte zu starten um den Anteil niedrigschwelliger Angebote auszuweiten. Zumeist sind die Träger jedoch an der Auslastungsgrenze, weil die Hilfen mit Rechtsanspruch nach wie vor einen erheblichen Anteil von konstant ca. 80 % der Kosten ausmachen. Z. Zt. wird heftig diskutiert, ob eine weitere Veränderung der Prozentanteile zugunsten präventiver Hilfeformen möglich ist.

Das Engagement der Mitarbeiter und der Wettbewerb zwischen den einzelnen Projekten führt zu immer neuen kreativen Ideen. Für diese muss Raum geschaffen werden, damit sie verwirklicht werden können. Intensive Erziehungshilfen und Fallzahlenerhöhungen in der Erziehungshilfe können dagegen ein niedrigschwelliges Projekt (Freizeitgruppe, angeleiteter Computerkurs usw.) gefährden oder den freien Trägern finanzielle Deckungslücken bescheren, wenn er ohne Rücksicht auf das Budget neue Projekte initiiert.

Unsere Fachkräfte sind in der Regel Profis genug, um die Rahmenbedingungen der Organisation und die Wirkungen des Budgets inzwischen mitzubedenken. Diese Haltung ist aus Steuerungssicht zu begrüßen, weil die Fachkräfte Interessen abwägen und so in einem sehr gesamtverantwortlichen Sinne handeln. So wird sehr sorgsam zwischen den Anforderungen an Hilfe (Rechtsanspruch) und Prävention (niedrigschwellige Hilfen) abgewogen. Es wird nach Auswegen gesucht und Möglichkeiten überprüft, ob Hilfen an anderer Stelle umgebaut oder maßvoll reduziert werden können. Die akzeptierte Endlichkeit des Budgets führt zu neuen kreativen Lösungen, Voraussetzung ist jedoch, dass die Mitarbeiter auch die faktische Möglichkeit zur Durchsetzung der vorhandenen Ideen haben.

Es ist also aufgrund der beschriebenen Auswirkungen kontraproduktiv, Sozialraumbudgets zu gering zu bemessen. Andererseits sind sozialräumliche Budgets grundsätzlich zu knapp bemessen, weil es im Gemeinwesen immer sinnvolle präventive Aufgabenbereiche gibt, als Unterstützung elterlicher aber auch staatlich inszenierter Erziehung. Die täglichen Anforderungen an Jugendhilfe, die durch sozialräumliches Arbeiten eher zunehmen erfordern einen intensiven Abwägungsprozess und eine Entscheidung zwischen alternativen Maßnahmen, so z. B. zwischen Schulhoföffnung oder pädagogischem Mittagstisch, Eltern-Kindgruppe oder Cliquenarbeit. Dies setzt voraus Ressourcen, Bedarfe, Wirkungen und Kosten zu kennen und diese abzuwägen.

Hier liegt zeitweise auch das Konfliktpotential zwischen den Anforderungen an der "Basis" und den Entscheidungen der Planungs- und Steuerungsgruppe unter Berücksichtigung des Finanzrahmens.


2.2.3 Heimliche Allianzen?


2.2.2 Auswirkungen auf den Hilfeerfolg

Die Abwägungsprozesse zwischen Hilfeanspruch und Präventionsbemühungen können Auswirkungen auf den Erfolg von Erziehungshilfe haben. Sie können schlimmstenfalls eine Zunahme von stationären Fallzahlen bedeuten, nämlich dann, wenn ambulante Hilfen mangels zu geringer Stundenanteile scheitern und in kostenträchtiger Heimerziehung enden.

Welche "inneren" Auswirkungen hat die Budgetierung im Dreiecksverhältnis zwischen Mitarbeiter ASD - Freier Träger - Adressat? Gibt es möglicherweise in Zeiten enger Budgetspielräume Koalitionen der beteiligten Fachkräfte, Hilfen zeitlich zu begrenzen um aus der Gesamtsicht heraus andere Hilfen bzw. niedrigschwellige Projekte nicht zu gefährden? Es gibt dafür Anhaltspunkte.

Aus der Adressatenbefragung zur Erziehungshilfe ergeben sich erkennbare Reaktionen auf die Auswirkungen von Budgetsteuerung. Bei der Frage nach der Zufriedenheit mit dem Hilfeende erhielten wir 2001mit nur 3 % Unzufriedenen eine sehr gute Rückmeldung. In Jahr 2001 folgten die freien Träger noch der alten Finanzierungslogik und finanzierten ca. 8 % über den Budgetrahmen hinaus auf "eigene Rechnung" . Am Ende des Jahres 2002, nachdem einige die Finanzierung steuernde Eingriffe durchgeführt wurden, äußerten 16 % der befragten Adressaten, dass sie mit dem Hilfeende nicht zufrieden waren. Wir interpretieren dies als einen deutlichen Hinweis auf die steuernden Eingriffe. Allerdings muss beim Zahlenvergleich berücksichtigt werden, dass jährlich jeweils andere Personen in anderen Lebenszusammenhängen befragt werden. Dennoch ist dieser Kennzahl zukünftig besondere Beachtung zu schenken .

Vielleicht wird an diesem Beispiel deutlich, welche Wirkungen Steuerungsentscheidungen auf die Jugendhilfe haben und wie mit einfachen Mitteln die Adressatenzufriedenheit erhoben werden kann . Selbstverständlich wird versucht durch gezielte Maßnahmen zur Hilfebeendigung im Jahre 2003 eine verbesserte Kennzahl als Rückmeldung zum Hilfeende zu erreichen.


2.2.4 Auswirkungen auf die Heimerziehung

Die Entscheidung zwischen "Kinder stärken außerhalb des Milieus" im Gegensatz zu "Kinder und Familien stärken im Milieu" , ist in jedem Einzelfall fallangemessen zu treffen ist und die Entscheidung zugunsten von "Kinder und Familien stärken im Milieu" kann umso häufiger getroffen werden, je erfolgreicher die Rahmenbedingungen im Umfeld funktionieren, je näher die Fachleute an den Menschen im Sozialraum sind und je mehr Ressourcen alltagsorientiert aufgeschlossen werden können. Hier macht sich der Erfolg sozialräumlichen Handelns deutlich.

Eine wichtige Zielstellung der Sozialraumbudgetierung ist nach wie vor eine wahrnehmbare Reduzierung der Heimerziehungsfälle. Im Budgetjahr 2001 reduzierte sich die Fallzahl der Heimerziehung um 18 %. 2002 wurde die Ausgangszahl wieder erreicht und sogar überschritten. Inzwischen ist die Fallzahl wieder auf das Niveau von2001 gesunken (Stand 6/03).

Im Budgetjahr 2002 haben wir festgestellt, dass über 50% der Fälle einen ambulanten Vorlauf haben, hässlich ausgedrückt: ambulante Hilfen gescheitert sind. Z. Zt. werden die ambulanten Fälle im Vorfeld von Heimerziehung einer kritischen Nachprüfung unterzogen um festzustellen, ob die erforderliche Betreuungsintensität den Einzelfällen angemessen war und welche Voraussetzungen eine stationäre Unterbringung möglicherweise verhindert hätten.

Offensichtlich führt ein ausgelastetes Budget, das alle Syergie-Effekte berücksichtigt dazu, dass intensive, plötzlich auftretende kostenintensive Hilfen nicht angemessen bedient werden können. Es ist unredlich, das Risiko für hohe, unvorhersehbare Bedarfe allein auf die budgetverantwortlichen freien Träger zu verlagern. Dies führt zum „bunkern“ von Stundenanteilen und ist einer offenen, vertrauensvollen Zusammenarbeit abträglich.

Als Ergebnis sollen zukünftig Intensivhilfen zur Vermeidung von Heimerziehung unter Anrechnung eines kleinen Anteils aus dem Sozialraumbudget dem stationären Bereich zugerechnet, d. h. außerhalb des Sozialraumbudgets finanziert werden. Damit kann auf unvorhergesehene intensive Bedarfe besser eingegangen werden.

3. Voraussetzungen für die Budgetsteuerung

Die Möglichkeit einer flexiblen Steuerung des Budgets ist eine fundamentale Voraussetzung für das Gelingen. Die hohe Selbststeuerung auf der Mitarbeiterebene unter Beachtung der Rahmenbedingungen motiviert und führt zu guten Ergebnissen.

Controlling - Verfahren sind im Budgetmodell unabdingbare Voraussetzung für die Steuerung. Noch wichtiger sind allerdings die handelnden Personen, die sich als Akteure des Ganzen und nicht nur als Trägervertreter verstehen dürfen. Damit steht und fällt der Erfolg des Sozialraumbudgets.

Finanzierungskontinuität, Planungssicherheit, Partnerschaft auf Augenhöhe und Teilhabe an Planung- und Steuerung der Jugendhilfe sind die Vorteile, die die beteiligten freien Träger inzwischen wertschätzen. Doch nur mit Unterstützung des öffentlichen Trägers sind die freien Träger in der Lage, die ihnen übertragene Steuerungs- und Finanzverantwortung zu schultern.

Sozialraumbudgetierung ist der Versuch, komplexe Probleme anders zu lösen als mit der versäulten, starren Instrumentenlogik, die das KJHG bereithält und die in manchen Kommunen zu Kostenexplosionen und einseitigen Einsparappellen und - reaktionen geführt haben.

Viele, u. a. Merchel halten Erziehungshilfen für nur begrenzt kalkulierbar i. S. von Einschätzung zukünftiger Entwicklungen. Dieser Auffassung kann ich folgen. Hunderte Jugendhilfeplaner beteiligen sich in deutschen Jugendämtern dennoch an dieser prognostischen Kaffeesatzleserei. Jugendhilfeplanung und Controller errechnen in unserem Amt nicht Prognosen, sondern beteiligen sich durch Auswertung der drei Controlling Instrumente Finanzcontrolling, operatives Controlling Stadtteilprojekte und Adressatenbefragung/Falleinschätzung Mitarbeiter an der unterjährigen Steuerung.
Erfolgreich kann der Einfluss auf Erziehungshilfe nur im Sinne von flexibler Steuerung sein. Das Sozialraumbudget gibt hierzu mehr Möglichkeiten als herkömmliche Modelle.

Selbst finanzielle Vorgaben können sozialverträglicher abgefedert werden. Doch nicht alle finanziellen Vorgaben werden auch akzeptiert, da schließlich die freien Träger in der Mitverantwortung für den ihnen zur Verfügung stehenden Finanzrahmens sind. Da wird nicht nur intern zwischen Jugendamt und Kämmerei verhandelt, sondern öffentlich im Jugendhilfeausschuss.

Einsparvorgaben sind eine Erscheinung, die inzwischen alle Jugendämter betreffen, jene mit Budget ebenso wie die mit herkömmlicher versäulter Haushaltsystematik. Einsparergebnisse sind bei den Erziehungshilfen unabhängig von der Steuerung der Hilfen zu erzielen.

Das Sozialraumbudget der Stadt Celle hat der Jugendhilfeausschuß 2002 trotz der allgegenwärtig schlechten Haushaltslage in Anerkennung des Erreichten um 3,25% und 2003 zielgerichtet um rund 4 % netto erhöht, jeweils zuzüglich der prospektiven Personal- und Sachkosten. Vielleicht ist dies ein Beweis gegen die böswillige Unterstellung, Sozialraumbudgetmodelle würden ausschließlich von kommunalen Einsparwünschen geleitet.

Jugendhilfe als trägerorientiertes Budgetmodell ist eine Alternative zu dem immer wieder antizipierten Selbstverständnis, das den "chirurgischen Eingriff" (selten aber teuer) durch Jugendhilfespezialisten favorisiert. Jugendhilfe im Sozialraummodell ist eingebettet in die Alltagsnormalität und über dem Eingang zum ASD in Celle steht bestimmt nicht das Schild "Hier geht nur rein, wer ein großes Problem hat" .

Mir ist nicht daran gelegen, die Alltagspraxis unter Budgetbedingungen zu beschönigen. Deshalb enthält dieser Bericht auch einige kritische Anmerkungen zu (systembedingten?) Schwächen des Modells. Dennoch gibt es in der Stadt Celle eine breite Zustimmung bei Fachkräften, Kommunalpolitik und Adressaten zum Sozialraumbudget und dessen Wirkungen.