Beschlussvorlage - BV/0363/10

Sachverhalt:

Das Bundesumweltministerium (BMU) hat am 06.08.2010 seinen Referentenentwurf eines „Gesetzes zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts“ herausgegeben. Sollte der Entwurf in dieser Form Gesetz werden, so wäre dies die vollständige Liberalisierung der kommunalen Abfallwirtschaft, die dann gewissermaßen wie eine „Zwangsprivatisierung“ wirken würde.

Um diesem Gesetzesvorhaben Einhalt zu gebieten, ist es unabdingbar die Konsequenzen für die kommunale Ebene deutlich aufzuzeigen. Die kommunalen Spitzenverbände erarbeiten deshalb gegenwärtig eine Resolution an die Bundesregierung, die von Räten und Kreistagen beschlossen werden kann. Ziel ist es, eine den Interessen der Bürger und der örtlichen Gemeinschaft rechnungstragende  Änderung des Gesetzentwurfes zu erreichen.

Die vorliegende Beschlussvorlage verfolgt zwei Ziele:

a) sie möchte im Folgenden über den Gesetzesentwurf informieren, u.a. auch deshalb weil zum Zeitpunkt des Verschickens der Beschlussvorlage der Resolutionstext noch nicht vorliegt. Er wird erst zum Wochenende erwartet (25.09.2010),

b) aufgrund des engen Zeitrahmens dient sie als formale Beschlussvorlage, sobald der Resolutionstext vorliegt.

Warum diese Eile? Das BMU hat einen sehr engen Zeitrahmen vorgegeben. Bereits in dieser Woche (38.KW) finden die Anhörungen statt. Die Länder hatten ihre Anhörung am 20.09.2010 und die kommunalen Spitzenverbände am 22.09.2010. Unmittelbar daran anschließend soll der Entwurf - nach der noch ausstehenden Ressortabstimmung mit dem BMWi - der EU-Kommission zur Notifizierung zugeleitet werden. Offenbar sollen kurzfristig und vor der Beratung in den Ausschüssen des Bundestages die Eckpunkte „festgezurrt“ werden. Soll die Resolution überhaupt Wirkung entfalten, so bleibt nur ein kurzfristiger Beschluss.

Das Gesetz enthält zwar in § 17 Abs. 1 die Pflicht der privaten Haushalte ihre Abfälle (verwertbare und nicht verwertbare) dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen, doch wird diese in Abs. 2 Ziff. 4 praktisch wieder aufgehoben. Danach gilt  nämlich die Überlassungspflicht nicht für Abfälle, “die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.“

In Verbindung mit der in § 3 Abs. 18 neu in den Entwurf aufgenommenen Definition der „gewerblichen Sammlung“ wird diese bereits seit Anbeginn im Abfallgesetz stehende Überlassungspflicht ins Gegenteil verkehrt. Eine gewerbliche Sammlung ist demnach: „eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Eine gewerbliche Sammlung ist auch dann anzunehmen, wenn sie auf Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen dem Sammler und dem privaten Haushalt in dauerhaften Strukturen abgewickelt wird.“

Hier werden genau die Charakteristika aufgegriffen, die das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 18.06.2009 gebraucht hat, um das Vorliegen einer gewerblichen Sammlung, unter Berücksichtigung der ursprünglichen Intention des Gesetzgebers, zu verneinen. Im Ergebnis wird damit die bereits seit 1994 bzw. 1996 für Abfälle aus dem gewerblichen Bereich geltende Regelung (keine Überlassungspflicht für Abfälle zur Verwertung) auf etwas anderem Wege auf die privaten Haushalte übertragen. Seinerzeit wurden die bis dahin den Kommunen zur Beseitigung überlassenen Gewerbeabfälle nahezu vollständig durch gewerbliche Entsorger „verwertet“.

In Stadt und Landkreis Celle sank die Gesamtmenge der beseitigten Abfälle aus dem Gewerbe von 34.048 t in 1993 auf lediglich 5.362 t im Jahr 2000. Es kann belegt werden, dass die gesamte Fachwelt und auch das Bundesministerium für Umwelt sehr genau wissen, dass diese Abfälle lediglich zu den billigsten Beseitigungsanlagen umgeleitet und nur in Einzelfällen einer wirklichen Verwertung zugeführt wurden. Dies ist nun wohl auch für Abfälle aus Haushalten vorgesehen. Die Auswirkungen auf die Kommunalen Abfallgebührenhaushalte waren schwerwiegend. Die Aufwendungen für die bis dahin für alle Abfälle vorgehaltene Infrastruktur werden seitdem nahezu ausschließlich durch die Privathaushalte und das örtliche Kleingewerbe getragen. Sollte sich das Gesetz in gleicher Weise auswirken, was wohl gewollt ist, blieben nur noch allgemeine Deckungsmittel zur Finanzierung der Investitionsruinen. 

Möglich wird diese „Umdeklaration“, weil der Gesetzgeber es damals wie heute offen lässt, nach welchen Kriterien Abfälle zur Verwertung von Abfällen zur Beseitigung abzugrenzen sind. Im positivsten Falle landen die Abfälle in derselben Verbrennungsanlage wie bisher, da das Gesetz die „Verwertung“ in Verbrennungsanlagen, die ja eigentlich Beseitigungsanlagen sind, zulässt.

Die in zahllosen von den Kommunen angestrengten Verfahren beabsichtigte Klärung der Zuordnung hat einen unüberschaubaren Wust an Einzelfallbetrachtungen mit uneinheitlicher Auslegung der Bestimmungen erbracht.

Das solchen Sammlungen möglicherweise entgegenstehende öffentliche Interesse wurde ebenfalls in Umkehrung der o. g. Entscheidung des BVerwG in § 17Abs. 3 an eine Reihe von unbestimmten Rechtsbegriffen und Bedingungen geknüpft, so dass eine Durchsetzungswahrscheinlichkeit nahe null zu erwarten ist.

Geboren aus der Erkenntnis, dass die Kommunen bisher nahezu alle ihnen zur Verfügung stehenden Möglichkeiten, auch ordnungsbehördliche, genutzt haben, um die Auswüchse der bisherigen Regelungen abzudämpfen, enthält der Gesetzentwurf eine neue Regelung zu dem einer gewerblichen Sammlung vorausgehenden Verfahren. So bestimmt der § 18 Abs. 1 Satz 2 für die für das Anzeigeverfahren zuständige Behörde: „Die zuständige Behörde oder ihr Träger darf mit den Aufgaben eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 20 Absatz 1 nicht betraut sein.“

Damit ist es den Kommunen künftig nicht möglich, mit eigenen öffentlich-rechtlichen Mitteln gegen Sammlungen vorzugehen. Dies stellt nicht nur einen massiven Eingriff in die kommunale Regelungskompetenz dar, sondern wird natürlich, wie bezweckt, die Untersagung einer gewerblichen Sammlung zum Fall mit Seltenheitswert werden lassen.

Als Begründung für dieses Regelungsgeflecht wird die Notwendigkeit zur Anpassung an europarechtliche Vorgaben ins Feld geführt. So sehr auch der EU-Kommission an der Öffnung der Märkte gelegen sein mag, so wenig überzeugt dies, da ja gerade mit Inkrafttreten der Verträge von Lissabon den nationalen Gesetzgebern die Möglichkeit der Schaffung von spezifischen Regelungen für die sog. „Dienstleistungen von allgemeinem Interesse“ eingeräumt wurde. Dies haben die kommunalen Spitzenverbände bisher immer wieder auch durch Rechtsgutachten herausgestellt.

Auf den Punkt gebracht: Werden die im Gesetzentwurf enthaltenen Regelungen in dieser Form verabschiedet, so werden die gewerblichen Entsorger von Haustür zu Haustür ziehen und ihre Tonnen für „Abfall zur Verwertung“ kostengünstig anpreisen. In der Konsequenz gingen die den kommunalen Entsorgungsträgern überlassenen Abfälle stark zurück. Dies wird eine Abkehr von den mengenabhängigen Gebührenmaßstäben erforderlich machen, da die nicht variablen Kostenbestandteile ansonsten zu einem starken Anstieg der mengenabhängigen Gebührenbestandteile führen wird.

Wie sich dieses in Zeiten des demografischen Wandels auch und gerade in strukturschwächeren Gebieten auswirkt, bleibt ungewiss. Fest steht, dass mit der Verabschiedung des Gesetzes das Ende einer zum Großteil sehr erfolgreichen kommunalen Abfallwirtschaft bevorstehen würde.

Beschlussvorschlag:

Der Resolution des Deutschen Städtetages zum Referentenentwurf „Gesetz zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts“ wird zugestimmt.