Beschlussvorlage - BV/0101/11

Beschlussvorschlag:

Der Rat beschließt, die Finanzvereinbarung – dem vorliegenden Entwurf entsprechend - mit dem Landkreis Celle abzuschließen.

Sachverhalt:

Der Landkreis Celle hat mit der Stadt 1993 einen Vertrag über die Finanzierung der städtischen Jugendhilfeaufwendungen geschlossen. Vertragsbestandteil war eine Anzahl von gemeinsam festgelegten Haushaltsstellen (heute Produktkonten), die neben den Aufwendungen der Erziehungshilfen (HzE gem. § 27 ff SGB VIII) wechselseitig u. a. auch Aufwendungen aus den Aufgabenfeldern der Jugendsozialarbeit (§ 13 SGB VIII), der Jugendpflege (Erzieherischer Kinder- und Jugendschutz § 11 SGB VIII), der Förderung der Erziehung in der Familie (§ 16 SGB VIII) und Förderung von Kindern (Tageseinrichtungen/Tagespflege) enthielten.

Die Vereinbarung beinhaltete eine Koppelung an die Entwicklung der Zweckausgaben der Jugendhilfe beim Landkreis. Mit Wirkung vom 01.01.1997 wurde die Finanzvereinbarung dahin gehend geändert, dass eine prozentuale Veränderung der Jahrespauschale unter Einbeziehung der Netto- Zweckausgaben bei Landkreis und Stadt errechnet wurde.

Aufgrund der Kostenentwicklung der Jugendhilfe im Landkreis führte die bisherige Vereinbarung stets dazu, dass der Landkreis erhöhte Ausgleichszahlungen an die Stadt leisten musste. Diese Tatsache war der Grund für langjährige Auseinandersetzungen zwischen den Vertragsparteien um die Kosten der Jugendhilfe.

Der Landkreis hat in Ermangelung einer ordentlichen Kündigungsklausel die Umstellung auf die Doppik zum Anlass genommen, von seinem außerordentlichen Kündigungsrecht aus wichtigem Grund Gebrauch zu machen. Die gemeinsame Kontenklärung ermöglichte trotz der zwischenzeitlich eingeführten Doppik eine Nachverfolgung der bisher berücksichtigten Ausgaben problemlos, sodass eine Finanzierung auf der Basis der bisher berücksichtigten Aufgaben sowohl praktisch als auch vertraglich und im Einklang mit den rechtlichen Bestimmungen möglich ist. Somit überzeugt der außerordentliche Kündigungsgrund nicht.

Gleichwohl hat die Stadtverwaltung den Wunsch des Landkreises akzeptiert, die Finanzvereinbarung neu zu fassen. Hintergrund hierfür war die im Trend dauerhaft höhere Kostenentwicklung im Landkreis gegenüber der Stadt (s. Anlage: Diagramm). Eine solche Auseinanderentwicklung war bei Abschluss der Vereinbarung so nicht vorhersehbar und hat bereits in der Vergangenheit (1997, siehe oben) zu Veränderungen geführt. Somit war nicht auszuschließen, dass der Landkreis bei weiterer Verweigerung der  Verhandlungen durch die Stadt Celle den Klageweg beschritten bzw. die Zahlungen eingestellt hätte.

Der Landkreis stützte seine Argumentation auf 4 Punkte:

1. …höhere Kosten der Jugendhilfeaufwendungen pro Kopf der Bevölkerung im Vergleich mit dem Landkreis (Stadt Celle: 93,14 € : Landkreis Celle: 78,26 €) bei Zuordnung zum gleichen Vergleichsring der Integrierten Berichterstattung (IBN)[1]. Mit Jahresfrist wurde aufgrund von Neuberechnungen die Stadt Celle dem Vergleichsring mit den großen niedersächsischen Städten zugeordnet.[2]

2. …eine Kostenentwicklung, die den Landkreis im Laufe der vergangenen Jahre aufgrund höherer Landkreissteigerungsraten benachteiligte und die Stadt finanziell begünstigte.

3. Durch die Ausdifferenzierung der Angebotsstrukturen (sozialräumliche, bildungsintegrierte und niedrigschwellige Leistungen) in der Stadt Celle und die Einführung der Doppik ist nach Ansicht des Landkreises eine Zuordnung zur Jugendhilfe und Eingliederungshilfe im strengen Sinne (§ 28 – 35 a SGB VIII) nicht mehr möglich[3]. Im Rahmen der Kontenklärung ergaben sich immerhin Differenzen von max. 861.062 €1[4] bezüglich der vermeintlich anzuerkennenden Kosten.

4. Bei einer zukünftigen Finanzregelung sollten die Kosten der Erziehungsberatungsstelle zwischen Stadt und Landkreis aufgeteilt werden. Auch von dieser Forderung hat der Landkreis inzwischen abgesehen. Der Landkreis wird diese Aufgabe auch zukünftig für die Stadt Celle wahrnehmen (Gesamtkosten ca. 530.000 €).

Das ursprüngliche Landkreisangebot sah eine Koppelung der Entwicklung der städtischen Jugendhilfe an die Landkreisentwicklung vor sowie einen Ausgleich von 10 % als Anerkennung für die der zentralräumlichen Bedeutung geschuldeten notwendigen Mehraufwendungen. Auf der Basis von 2009 wären dies ca. 6,4 Mio. € gewesen. Dieser Vorschlag wurde vom Fachdezernat als inakzeptabel abgelehnt. Spätestens mit der Zuordnung beider Vertragsparteien zu unterschiedlichen IBN-Vergleichsringen wurden Modelle auf der Basis einer Vergleichbarkeit ohnehin obsolet.

Der jetzt vorliegende Vereinbarungsvorschlag umfasst einen Finanzausgleich in Höhe von 7.481.400 €. Dem stehen gegenüber 7,4 Mio € Sachkosten, 1,75 Mio. € Personalkosten und 650.000 € (kalkulatorische) Arbeitsplatzkosten = 9,8 Mio € als Nettozweckausgaben der Jugendhilfe. Dies entspricht einer städtischen Interessenquote von 24 %. Ohne Berücksichtigung der in die Berechnungen hineingenommenen (d.h. bisher nicht betrachteten) Arbeitsplatzkosten kommt die Interessenquote dem städtischen Vereinbarungsziel einer 80/20 Lösung[5] unter Berücksichtigung aller bisherigen Jugendhilfeaufwendungen (s. o. Ziff. 3) nahe.

Zur Dynamisierung der Kosten des Finanzausgleichs wurde eine Steigerungsrate in Höhe des Verbraucherpreisindexes beginnend mit dem Jahre 2013 vereinbart, sodass sich eine dynamische Entwicklung des Finanzausgleichs ergibt[6].

Zum Abgleich der ausstehenden Abrechnungen 2008 bis 2011 wurde eine jeweilige Pauschale von jährlich 300.000 €  vereinbart (insgesamt 1,2 Mio. €) die einen Teil der nach alter Regelung möglichen Gesamtkosten berücksichtigt[7], die vorwiegend auf überdurchschnittliche Steigerungsraten der Jugendhilfe in den Jahren 2008 – 2010 zurückzuführen sind.

Auf der Basis des letzten abgerechneten Rechnungsjahres 2007 ergab sich ein Erstattungsbetrag von 8.262.300 € zuzüglich der 300.000 € vereinbarter Nachzahlung.

Unter Berücksichtigung der Nachzahlung ergibt sich gegenüber dem bisherigen Erstattungsbetrag des Landkreises eine finanzielle Belastung der Stadt in Höhe von 1.080.900 €. Da dieser Betrag im Kreishaushalt, an dem die Stadt Celle mit 48 % der Kreisumlage beteiligt ist, entfällt, bleibt eine Nettobelastung gegenüber der derzeit praktizierten Regelung in Höhe von 518.832 €.

Bei der mit dem LK Celle zu schließenden Vereinbarung ist von zwei Grundgedanken auszugehen:

-die Stadt Celle ist dauerhaft Jugendhilfeträger. Der LK Celle hat daher für eine angemessene Finanzausstattung zu sorgen.

-mit der vorliegenden Finanzvereinbarung wird die Finanzausstattung dauerhaft geregelt.

Der Landkreis wollte die Vereinbarung zunächst nur auf fünf Jahre abschließen, jedoch mit der Möglichkeit der Fortführung. Die Kreisverwaltung machte geltend, den politischen Gremien des Jahres 2016 nicht vorgreifen zu wollen. Dabei vermischt sie aber die Frage der Trägerschaft mit der Frage der Finanzierung. Zwischen diesen beiden Fragen ist jedoch deutlich zu unterscheiden. Die Stadt Celle besteht auf einer unbefristeten vertraglichen Vereinbarung und hat eine im Ergebnis eine Kündigungsregelung vorgesehen.

Während die Stadt Celle dauerhaft und unbefristet Träger der Jugendhilfe ist, können die Modalitäten der Finanzierung gleichwohl zunächst zeitlich befristet vereinbart werden. In den Vorgesprächen wurde dies prinzipiell auch so vereinbart, da die Wirkungsweise der neuen Regelung beobachtet werden solle.
 

In der Zusammenfassung stellen sich die  Vorteile der ausgehandelten Lösung für beide Seiten  wie folgt dar:

• Eine streitige Auseinandersetzung ist entbehrlich, so auch die Auseinandersetzung über die Zuordnung einzelner Angebote der Stadt (vgl. Fußnote 4).  Ferner entfällt ein aufwändiges Vergleichen und Abrechnen der Jugendhilfeleistungen.
• Die bislang zum Großteil auf die Rechtfertigung der Arbeit verwandte Zeit (so auch eine fast 6 Monate dauernde Überprüfung der Akten der Jugendhilfe durch das RPA des Landkreises) wird erspart  und kann zugunsten der fachlich-inhaltlichen Tätigkeitsfelder eingesetzt werden.
• Die tendenzielle Reduzierung der städtischen Interessenquote während der Vertragslaufzeit ist das Ergebnis der 1993 getroffenen Vereinbarungen. Hieran kann für die Neuvereinbarung jedoch nicht angeknüpft werden (s. Erläuterungen zu Abs. 4). Vielmehr ist an einer auch für den Landkreis akzeptablen Lösung anzuknüpfen, die u. a. aktuelle Vereinbarungsergebnisse andernorts berücksichtigt. Somit wird ein Stück Normalität im Interessenausgleich zwischen Stadt und Landkreis wiederhergestellt.
• Die Finanzierung des städtischen Erstattungsbetrages über den Landkreis erfolgt nur anteilig unter Abzug des städtischen Kreisumlageanteils.
• Die bewährte Struktur der Erziehungsberatung bleibt dem Landkreis zugeordnet und somit ohne zusätzliche Kostenbeteiligung der Stadt erhalten.
• Eine Dynamisierung auf der Grundlage des Verbraucherpreisindexes ist vereinbart
• Die Regelung ist auf Dauer angelegt mit der Möglichkeit der Kündigung für beide Vertragsparteien, wenn sich die Rahmenbedingungen verändern sollten.
• Durch die Festbetragsfinanzierung wird die Eigenentwicklung der Jugendhilfe in der Stadt gestärkt. Die Finanzierung kann sich an den notwendigen fachlichen Entwicklungen orientieren ohne den ständigen Blick auf die Zuordnung zu bestimmten Hilfearten.

Das derzeitige Verhandlungsergebnis kann den Streit zwischen den Gebietskörperschaften um den finanziellen Ausgleich dauerhaft auflösen. Durch die Vereinbarung fester Zahlungen mit einer Absicherung für Preisentwicklung und eine Veränderung rechtlicher Standards dürfte ein – ohnehin sachwidriges - gegenseitiges Vergleichen, mit z.T. erheblicher Entlastung auch für die Verwaltung entfallen.

Mitzeichnung SR I / FD 20:

Mitzeichnung FD 30:

[1] Ein Vergleich zwischen 52 von 61 Jugendämtern in Niedersachsen.

[2] Die Städte im Vergleichsring: Celle, Göttingen, Hannover, Hildesheim, Lüneburg, (Delmenhorst); Oldenburg und Osnabrück. Im Kanon dieser Kommunen liegt die Stadt Celle in fast allen kostenrelevanten Faktoren unterhalb des Mittelwertes.

[3] Dazu muss festgestellt werden, dass Sekundäreffekte zu den klassischen Jugendhilfen durch niedrigschwellige Angebote durchaus anzunehmen sind und die Formulierung im § 27 SGB VIII deshalb  weitere kreative Ausgestaltungen von Erziehungshilfen zulässt.

[4] Nur zur Information: Streitig war Folgendes:

Der Landkreis möchte zukünftig ausschließlich die Kosten der Erziehungshilfe berücksichtigt wissen und will folgende Kosten

zukünftig nicht mehr erstatten:

 Ermäßigungen der städt. Kindertageseinrichtungen im Rahmen von Hilfen zur Erziehung,

 Babybegrüßungspaket,

 Drogenprävention, Jugendsozialarbeit,

 Innere Verrechnung: Schulsozialarbeit,

 Mittagessenzuschuss GTGS

 Stadtteilprojekte und „Der Laden“ sollen nur noch zu 30 % berücksichtigt werden (70 % städt. Interessenquote)

Die Stadt Celle besteht auf der Beibehaltung der bisherigen Erstattungsfälle der Jugendhilfe. „Jugendhilfe“ wird im SGB VIII als

Oberbegrifflichkeit verwendet und bezieht sich keineswegs nur auf die Erziehungshilfen, die im Sprachgebrauch häufig auch als „Jugendhilfe“ bezeichnet werden.

[5] 9,2 Mio. € : 7,481 Mio. € = 81,3 : 18,7.

80:20 Lösungen sind in verschiedenen kommunalen Finanzausgleichsverhandlungen in Niedersachsen häufiger verhandelt worden (allerdings zumeist nur unter enger Auslegung des Begriffs „Erziehungshilfe“).

[6] Nach 5 Jahren wäre bei einer durchschnittlichen Steigerungsrate von ca. 2 % immerhin eine Steigerung von 10,8 % erreichbar.

[7] Ausschließliche Berücksichtigung der städtischen Steigerungsraten unter der Annahme gleichbleibender Landkreiskosten.