Mitteilungsvorlage - AN/0180/20-1

Sachverhalt:

Einleitung:

Zur Eindämmung der schuldenimmanenten Risiken für den städtischen Haushalt- vor allem des Zinsänderungs- und des Beschaffungsrisikos - finden im Fachdienst 20 permanente Planungs- und Steuerungsprozesse statt. Deren Rahmen bilden der nds. Kreditrunderlass sowie die vom Rat im Jahr 2017 verabschiedete Kreditrichtlinie. Diese Planungs- und Steuerungsprozesse finden durch den Ansatz einer Gesamtportfoliobetrachtung auch auf die Liquiditätskredite Anwendung. Der aktuelle Stand aller relevanten Eckdaten und Risikokennzahlen wird quartalsweise dem Rat berichtet.

Die „Bürgeranleihe“ im Sinne des Prüfantrags bedarf zunächst einer begrifflichen Konkretisierung (I.), darauf folgend einer aufsichtsrechtlichen (II.) sowie einer haushalts- und finanzwirtschaftlichen Einordnung (III.). Eine Darstellung der vorhandenen Alternativen zur „Bürgeranleihe“ (IV.) schließt die Prüfung mit dem Ergebnis ab, dass die Bürgeranleihe aufgrund der komplexen rechtlichen Voraussetzungen nicht wirtschaftlich eingesetzt werden kann und zudem kein Mehrwert gegenüber den bereits angewendeten Finanzierungsinstrumenten gegeben ist.

1. Begriffsbestimmung und Abgrenzung

Bei der „Bürgeranleihe“ handelt es sich entgegen der Definition einer „Anleihe“ nicht um eine verbriefte Inhaberschuldverschreibung und damit um ein Wertpapier, sondern um eine Vielzahl einzelvertraglich abgeschlossener Darlehensgeschäfte. Eine Abgrenzung ist insbesondere gegenüber der Kommunalanleihe wichtig, welche eine echte, börsennotierte Anleihe darstellt und sich in Form der „Deutschen Städteanleihe Nr. 1“ bereits im Liquiditätskreditportfolio der Stadt Celle befindet. In den weiteren Ausführungen wird der Begriff „Bürgeranleihe“ verwendet, korrekter wäre jedoch die Bezeichnung „Bürgerdarlehen“, welcher auch beim Bürgerbeteiligungs-Projekt der Stadtwerke Celle zur Finanzierung der Photovoltaikanlage auf dem Dach der P+R-Anlage am Bahnhof (2015) benutzt wurde.

2. Aufsichtsrechtliche Einordnung

In beiden Fällen - kommunale Bürgeranleihe und echte Kommunalanleihe - handelt es sich per Definition der Finanzaufsicht um genehmigungspflichtige Bankgeschäfte im Sinne des Kreditwesengesetzes (§ 32 KWG). Eine solche Genehmigung ist Kommunen aber nicht möglich, da das kommunalrechtliche Verbot der Einrichtung von Bankunternehmen (§ 136 Abs.6 NKomVG) dem unvereinbar entgegensteht. Im Falle einer Kommunalanleihe wie der „Deutschen Städteanleihe Nr. 1“ ist dies jedoch unschädlich, da die Emission aufgrund ihrer immensen Komplexität stets einer Bank bzw. einem Bankenkonsortium übertragen wird. Eine Bank als Intermediär und Dienstleister ist damit auch zwingende Voraussetzung für die finanzaufsichtsrechtlich konforme Durchführung einer kommunalen „Bürgeranleihe“. Im Falle der o.g. Bürgerbeteiligung der Stadtwerke Celle sind die Rahmenbedingungen andere. Durch die rechtliche Ausgestaltung als Nachrangdarlehen liegt kein Bankgeschäft im Sinne des KWG vor und damit auch keine Genehmigungspflicht. Kommunalrechtliche Bestimmungen sind für privatrechtliche Gesellschaften wiederum nicht einschlägig.

3. Haushalts- und finanzwirtschaftliche Einordnung

Die zentralen haushaltswirtschaftlichen Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit werden in der vom Rat verabschiedeten Kreditrichtlinie (vgl. BV/0168/17) für die Verwaltung konkretisiert. Maßgeblich sind hier entspr. §3 Nr. 1 die Bewertung der Kosten anhand der aktuellen Marktsituation/Zinsstruktur sowie die Einordnung in das Risikomanagement. Die Kosten setzen sich vereinfacht zusammen aus dem Effektivzins (a.) und den Kreditnebenkosten (b.). Zur Verdeutlichung wird im Folgenden von einer endfälligen Finanzierung mit einer Laufzeit und Zinsbindung von 10 Jahren ausgegangen. Am Ende werden die Ergebnisse den aktuellen Anlageangeboten für Privatkunden gegenübergestellt und somit die Opportunitätskosten festgestellt (c.).

1. Zinskosten

Ausgangpunkt ist die Bestimmung des am Kapitalmarkt realisierbaren Zinssatzes p.a.. Zum aktuellen Zeitpunkt beläuft sich der Interbankensatz für eine solche Finanzierung auf ca. minus 0,1% p.a. (Stand: 18.06.2020, 6M-EURIBOR-Midswap für 10 Jahre). Der Risiko- und Verwaltungskostenaufschlag auf den Interbankensatz im langfristigen Durchschnitt beläuft sich auf ca. 0,3% p.a. Der Effektivzins ohne Nebenkosten liegt damit bei ca. 0,2% p.a..

2. Nebenkosten

Bei klassischen Bankkrediten fallen über den in der Schuldurkunde festgesetzten Effektivzins hinaus keine weiteren Kosten an. Bei Schuldscheinen und auch bei „echten“ Kommunalanleihen entstehen Kosten für die Bankprovision und die Bereitstellung einer Zahlstelle. Trotz der beschriebenen Komplexität einer Anleiheemission ist diese rechtlich und prozessual hochstandardisiert. Außerdem relativieren die üblichen Emissionsvolumina im dreistelligen Millionenbereich die Fixkosten, was sich positiv auf die gesamten Nebenkosten auswirkt. Diese belaufen sich in der Regel auf ca. 0,05% p.a. Insgesamt entstehen damit Kosten in Höhe von 0,25% p.a..

Die Nebenkosten für eine „Bürgeranleihe“ sind ungleich höher. Die kleinteilige Abwicklung der einzelnen Darlehensverträge kann nur teilweise über Internetplattformen vereinfacht werden. Ein regulierter Markt in Form einer Börse existiert nicht. Die Kosten belaufen sich nach indikativer Marktsichtung auf ca. 0,8% p.a. Um in Summe wiederum auf wirtschaftliche Gesamtkosten von 0,25% zu kommen, müsste der den Bürgern angebotene Zinssatz entsprechend reduziert werden.

3. Opportunitätskosten / Ergebnis

Im Ergebnis dürfte damit eine „Bürgeranleihe“ mit einem Negativzins von max. minus 0,55% p.a. angeboten werden, um unter Betrachtung der Gesamtkosten mit anderen Finanzierungsinstrumenten wirtschaftlich zu bleiben. Dies ist in Anbetracht von vergleichbaren Angeboten für Privatkunden (erstklassige Bonität der Institute und Länder, Einlagensicherung) mit einem Zinssatz von ca. 0,7% bis 1,3% p.a. (Stand: 18.06.2020, Quelle: financescout24.de) für die Bürger äußerst uninteressant und abwegig. „Weiche“ Beweggründe für eine Anlage in eine solche Bürgeranleihe kommen nicht in Betracht, da keine attraktive Investition in die Stadt unterstützt wird, sondern lediglich die Finanzierung von Altfehlbeträgen.

Im Gegensatz hierzu sind die Konditionen der Bürgeranleihe einer städtischen Gesellschaft deutlich attraktiver. Die der Rechnung zugrundeliegenden Effektivzinssätze sind höher aufgrund des durch die Haftungsbeschränkung bedingten höheren Ausfallrisikos. Die Nebenkosten sind niedriger, da sich entsprechend der abweichenden regulatorischen Bedingungen die GmbH keiner Bank als Intermediär bedient, sondern lediglich die administrative Abwicklung an einen Dienstleister auslagert. Hinzu kommen zahlreiche Synergieeffekte im Bereich Marketing, Kundenbindung und Außenwirkung, auch bedingt durch die positiv wahrgenommene Investition in nachhaltige Energieerzeugung.

4. Alternativen / Zusammenfassung

Das Schuldenmanagement des Fachdienstes 20 setzt aktuell fünf verschiedene Finanzierungsinstrumente im Liquiditätskreditbereich ein:

1. Übernachtkredite können im Rahmen festgelegter Linien flexibel abgerufen werden und bieten neben den besten Konditionen am Markt auch größtmögliche Flexibilität für die Liquiditätsplanung der Stadtkasse.

2. Über ein Cashpooling wird überschüssige Liquidität der städtischen Eigenbetriebe eingesammelt und damit die Inanspruchnahme von Übernachtkrediten (s.o.) reduziert.
    
3. Klassische Bankkredite bieten im Laufzeitbereich von 1 - 10 Jahren die einfachste Abwicklung und eine flexible Gestaltung bzgl. Tilgung und Zinsbindung. Die Verfügbarkeit nimmt leider seit Jahren ab.
    
4. Schuldscheindarlehen erweitern den Kreditgeberkreis um Versicherungen, Versorgungswerke und Pensionskassen und verbessern seit einigen Jahren maßgeblich die Kreditverfügbarkeit für Kommunen. Die Gestaltung ist etwas weniger flexibel im Vergleich zu Bankkrediten.
    
5. Kommunalanleihen erweitern den Kreditgeberkreis nochmals, insbesondere um Sparkassen aus dem gesamten Bundesgebiet sowie um ausländische Institute. Die Vorbereitung ist relativ langwierig und die Gestaltungsmöglichkeiten gering (Festzins und keine Tilgung). Die bereits beschriebenen positiven Effekte überwiegen dennoch deutlich.

Die Nutzung aller fünf Instrumente in Kombination mit einer auf Diversifikation ausgelegten Portfoliosteuerung führt zu einer deutlichen Reduzierung der Zinsänderungsrisiken bei sehr überschaubaren Kosten und nach heutigem Stand zu einer unproblematischen Kreditverfügbarkeit für die Stadt Celle. Eine „Bürgeranleihe“ bietet hier keinen messbaren Mehrwert und ist zudem aufgrund ihrer aufsichtsrechtlichen Komplexität an eine Bank als Intermediär gekoppelt; dies verursacht hohe Kreditnebenkosten, welche die „Bürgeranleihe“ sowohl für die Stadt als auch für den Bürger unattraktiv machen. Auf die abweichende Einordnung des Bürgerbeteiligungs-Projektes der Stadtwerke Celle wurde verwiesen.